国开金融：市民下乡是推动乡村振兴的关键力量

　　编者按：2019年12月1日，国家发改委城市和小城镇，、中国城镇化促进会在京召开“2019年全国城乡融合发展研讨会”。国开金融公司副总裁左坤发表主题演讲，建议国家在城乡融合和乡村振兴战略中，把市民下乡作为一个重要的、支撑性的子战略，进行深入研究，做好顶层设计，并启动项目试点。以下为演讲全文：

　　非常荣幸参加2019年全国城乡融合发展研讨会，向大家报告国开金融在推动城乡融合发展方面的一些实践体会。

　　国开金融是国家开发银行的全资子公司，主要从事股权投资业务，支持城乡融合发展是我们十分重要的业务领域。我们在这个领域已经探索多年，我们的目标远远不只是投一点钱，我们的主要精力和成果是研究谋划乡村发展的创新模式，这是我们与其它金融投资机构的，区别。所以，我今天的发言，不谈金融投资，而是谈乡村如何发展，我的题目叫“市民下乡是推动乡村振兴的关键力量”，这是我们多年乡村建设实践的最深切的体会和认知。

　　当前从全国看，乡村建设主要集中在两个领域：一是乡村的基础设施和公共服务领域，主要是补齐乡村在交通、环境、教育、医疗等公益性领域的短板。这个领域面临的困难，主要是完全靠政府投资，导致地方政府负担很重，特别是在，严格控制地方政府债务的大形势下，政府持续高投入的压力很大，同时政府投资的效率也存在很大问题。二是传统的农业生产领域，主要是农业企业依托新技术提升农产品的产量和品质，并依托互联网电商等创新渠道扩大销售规模，取得一定成效。这个领域面临的困难，主要是农业生产的整体利润不高，很多都需要靠政府补贴，虽然在带动农民收入增长方面有一定作用，但农民增收的幅度有限，特别是难以承担大规模、高品质乡村建设的成本，我们的乡村面貌在整体上仍然难有根本性的改变。

　　通过这些年的乡村建设实践，我们有个初步结论，就是：我们的乡村如果要达到发达国家的水平，光靠政府投入不行，光靠农业生产等农村的内生力量也很难，必须跳出农村谋划乡村发展，那就是依靠城市的资源和力量，说得更直白一点，就是依靠市民下乡。

　　　一、市民下乡的必然性和迫切性

　　今天研讨会的一个主题就是城乡要素双向流动，我觉得这个主题极端重要，点到了城乡融合发展的“命门”。我们经常说中国存在城乡二元分割，分割什么?核心就是人的分割。改革开放以来，为解决城市劳动力不足、提升农民收入水平，国家允许农民进城打工，即允许农民向城市的单向流动，但却始终严格控制市民下乡，即限制市民向农村的流动。我们认为，中国的乡村之所以发展缓慢、城乡差距越来越大，核心就是没有启动市民下乡。如果市民真正下乡了，自然就能带动资本、技术、信息等各项生产要素的全面下乡;如果脱离市民下乡这个载体来推动生产要素下乡，成效会非常有限。所以，我们今天讨论城乡要素的双向流动，聚焦点应该放在如何推进市民下乡，使过去的单向流动变成真正的双向流动。

　　从历史的角度看，市民下乡有必然性。人类社会的发展有共同规律。从发达国家的城镇化历程看：第一阶段是工业化带动从农村到城市的聚集，第二阶段是城市持续扩大和城市病的蔓延，第三阶段是城市人口逐步向郊区小城镇和乡村疏解。目前发达国家相当多的企业、居民都位于郊区和乡村，特别是市民下乡非常普遍，极大带动了乡村基础设施和乡村产业的发展。

　　从发展的角度看，市民下乡有迫切性。随着我国城市富裕阶层的壮大，根植于中国传统文化基因中的田园生活梦想被快速点燃。虽然现行政策限制市民到农村，但仍然有不少市民愿意承担法律风险和配套功能设施的不足，与农民私下交易。人民群众对美好生活的向往是我们的奋斗目标。回归自然，享有乡村的生活休闲空间，代表着更高远的生活方式和生活理想，是中国梦的重要体现。我们认为，对于市民下乡和农民改善生活的“双向良性需求”，由于政策限制无法形成有效供给，应该按照“供给侧改革”和消费升级的要求，进行有效疏导。特别是结合当前农村改革发展、拉动经济增长、扶贫开发等重大任务，通过以市民下乡为抓手的城乡一体化建设，将极大催生市民阶层的投资消费热情，释放出巨大的经济增长能量，形成席卷全国的城乡建设大潮。

　　二、市民下乡的模式和方法

　　过去几年，在，和地方的一些政府文件中，已经逐步出现了一些与市民下乡有关的鼓励性内容，主要涉及乡村旅游、乡村康养，尽管表述十分有限和谨慎，但已经是十分难得的进步。我们认为，要对市民下乡达成广泛的社会共识，关键是要有行之有效的好模式，确保让农民满意、让政府放心。因为即便市民下乡的方向是正确的，但如果搞法不对，也，不行。所以，当前我们的任务就是要深入研究市民下乡“怎么下”的问题。

　　近年来，个别城市发布了关于鼓励市民下乡租赁农民闲置农房的政策，我们认为这是十分可喜的巨大进步，但我们并不太看好这种作法。因为这种让市民与农民直接交易、分散下乡的作法短期内虽然有助于部分农民增加一些收入，但中长期看对乡村发展则作用有限。为什么呢?第一，受益农民的比例不大。根据统计数据，真正完全进城、彻底空置的农房比例大约在20%左右，即便我们把这20%都租给市民了，那剩余80%的农民呢，仍然没有任何变化。第二，市民租房的品质不高。很多市民都会把农房重新装修一新，甚至会很有品味，但时间一长，新鲜劲儿一过，烦恼就来了：一是你的周边环境仍然很差;二是乡村没有你需要的生活服务功能，因为没有人去投资运营。第三，闲置农房的价值不高。由于环境配套和品质不高，农民获得的租金收入不会太高，农民土地资源的价值并未得到，化的挖掘。总之，这种分散交易的市民下乡政策的最终结果是市民、农民可能都不会满意：农民没有得到普遍和，化的利益提升，市民也没有得到高品质的乡村生活体验，并逐步丧失下乡的热情。

　　为解决市民下乡的模式问题，2015年下半年，国开金融研究提出了一个乡村建设的创新模式，全名叫“以市民农庄为抓手的城乡一体化建设模式”，并得到国家发改委支持开展全国试点。这个模式不是心血来潮、凭白空想出来的，因为在此之前我们已经有6年多的城镇化投资实践，无论是大规模的城市新区还是小而美的特色小镇，都涉及农民的拆迁安置和农村土地的整理，所以我们关注研究乡村已经很久了，我们一直在思考乡村怎么办，但一直找不到好的商业模式。因为开行、国开金融虽然是以服务国家战略为目标的开发性金融机构，但我毕竟不是财政拨款，也不是慈善，我的钱投出去是一定要回收的，不能够形成损失，所以一定要有商业模式。最终，我们把乡村建设商业模式的支点，放在了“市民下乡”上。我们发现，日益富裕起来的市民阶层对高品质田园乡村生活的需求是十分巨大的。如果国开金融能够带着那些有理想情怀、有资本实力的企业下乡，在政府的支持下，不再采取传统的城市拆迁、让农民离开的方法，而是跟农民合作，让农民也成为股东，我们帮助农民来经营乡村，把乡村重新规划布局，通过前期的大投入，把农民安置好、把乡村的生态环境和配套服务设施打造好，基本达到甚至超越发达国家的乡村水平，然后吸引市民下乡，通过市民的投资消费，回收乡村建设的成本，并带动乡村的长期发展。我们坚信，这个商业逻辑是成立的。

　　进一步讲，国开金融的乡村建设模式有两大特点：第一，坚持农民利益优先。我们贯彻，“三权分置、放活土地经营权”的要求，引导大企业下乡，与农民合作设立乡村统筹开发平台;也就是说，我们是在帮助农民经营乡村，农民仍然并且始终是农村的主人。第二，坚持统筹谋划实施。乡村开发平台对乡村进行全域的重新规划布局，并投入大额资金，统筹建设农民社区、乡村基础设施以及生态农业、旅游休闲、养生健康等配套设施，彻底改变乡村面貌。基于这样的乡村发展平台，农民和市民才可能都满意。对农民而言，农村资产被激活，是，的受益者，主要有三大好处：一是作为居民，入住高品质的农民社区，居住条件显著改善;二是作为股东，拥有乡村开发平台的股权收益，财产性收入大幅增加;三是作为雇员，获得市民下乡后相关产业发展的就业机会，工资性收入显著增长。对市民而言，只有乡村生活的环境和品质真正提升了，市民才可能在乡村长期停留，并为乡村发展注入新的活力和动能。总之，从国开金融的实践看，我们认为乡村建设必须要有大企业、大资本、大谋划、大运营，整体规划实施，才能让乡村环境和价值得到显著提升，从而为农民真正获利、市民积极下乡创造条件。

　　三、市民下乡的挑战和价值

　　当前，推动市民下乡的乡村建设创新模式试点，面临不少挑战。

　　首先，需要形成广泛的社会共识。大家很容易产生顾虑，比如说“市民下乡后，会不会冲击农民利益，影响社会稳定?”我们认为，中国的发展已今非昔比，要解放思想、与时俱进、勇于对标发达国家的乡村水平，特别是要坚信党和政府的执政能力。市民下乡的关键在于制度设计，只要充分发挥“有效政府”的作用，设计好操作方案，监督好项目运行，就一定能够控制好社会风险，最终形成农民、市民、企业、政府等各方多赢的格局。

　　其次，需要得到政府的大力支持。这些年来，我们推动市民下乡的创新模式是很辛苦的，每个项目都先后要经历“向地方党政负责人宣介并达成共识、商讨政府支持政策、筛选优质的乡村开发企业、与农民沟通获得认可、编制高品质的乡村开发规划、政府完成规划和土地审批、完成创新型的融资安排”等众多环节，往往需要一两年甚至更长的前期筹备才可能开工建设。在这个过程中，我们深刻地感到，农民往往是十分欢迎的，，的瓶颈反而在地方政府。为什么呢?就是因为市民下乡的乡村发展模式，需要在规划、土地甚至社会管理方面冲破长期以来的思想和政策束缚，虽然地方政府很积极、很想干，但往往超出了地方的自主权限范围，有心无力。

　　尽管面临不少困难，但我们仍然会坚持推进试点工作。我们坚信，市民下乡将为我们的乡村发展带来三重重大价值：

　　第一，是短期的经济价值。即市民下乡的投资消费，在短期内有助于快速解决乡村建设的大额成本问题，使得乡村建设的商业模式能够成立，从而吸引工商企业愿意下乡投资、金融机构愿意为乡村贷款，并最终减轻地方政府的财政负担，实现可持续发展。

　　第二，是中期的民生价值。即市民下乡后将产生巨大的生产和生活服务需求，在中长期内能够解决农民的持续就业问题。现在政府号召农民工返乡创业，在一些地区有一定成效，但从全国整体上看规模有限，因为农民工返乡后的就业机会不多。如果市民大规模下乡，将产生大量的乡村文旅、乡村康养等乡村第三产业的服务性就业机会，从而带动大规模的农民工返乡。

　　第三，是长期的社会价值。从长远看这将是最重要的价值因素，即市民下乡将为乡村注入强大的市民知识阶层，包括退休的政府公务员以及各类企业主、艺术家、，白领、知识分子、自由职业者等等，从而改变乡村老幼相守、缺乏知识分子的人口结构，构建强有力的乡贤阶层，并借助下乡市民的资金技术和文化素养，带动乡村发展和农民整体素质的提高，加速乡村以文化为支撑的全面复兴。

　　四、市民下乡的工作建议

　　为推动市民下乡，我们提出两点建议：

　　一是建议国家在城乡融合和乡村振兴的大战略中，把市民下乡的问题作为一个重要的、支撑性的子战略，进行深入研究，做好顶层设计。

　　二是先行试点，积累经验，渐进推进。在每个省启动1—2个市民下乡的国家试点项目，并授权地方政府在规划、土地、社会管理等方面大胆创新，只要有助于农民福祉的增长和乡村建设的高品质，就可以不受任何条条框框的限制。

　　，，我想谈一个感受，就是在中国两千多年的悠久历史中，“告老还乡”一直是实现城乡融合的一个优良传统。那些成功的官员和商人，在年老之后，带着他们的知识和财富回到家乡，兴办教育，修路修桥，回报桑梓，推动城市资源反哺乡村，形成城乡融合互动的良性循环。今天，我们提出“市民下乡”，并不是什么创新，只是历史的轮回和延续而已。

　　我们坚信，市民下乡的乡村创新发展模式如果谋划实施得当，完全有可能在较短时间内，使我国大中城市周边的乡村接近甚至达到发达国家的乡村发展水平，并进一步带动全国乡村面貌的改善提升。这在当前中美经贸摩擦、经济下行压力加大的新形势下，对于促进投资消费、形成强大国内市场、拉动经济增长，也将具有更加独特和重要的作用。