如果通过摇号获得居住证……

　　根据媒体报道，全国31个省区市中，至少已有河北、河南、黑龙江、湖南、安徽、山东、新疆、江苏、江西、广西、陕西、山西、吉林、福建、贵州、四川、青海等17个地区推出了省级深化户籍制度改革的实施意见。在尚未出台省级实施意见的地区，亦推出了一些市级层面上的改革意见。

　　在已出台的17个“地方版”户籍制度改革实施意见中，几乎所有省份都提出了建立居住证制度，取消农业和非农业户口的性质区分，以及细化落户政策等。更有多地提出了具体实施的时间表。

　　户籍制度改革是否意味着“户口本”将成为历史?附着在户籍上的利益怎么保障?外来打工者是否有机会加入大城市户籍?

　　中国网观点中国就此连线中国人民大学国家发展与战略研究院研究员宋扬。

　　追问一： 特大城市会否放松落户的限制?

　　宋扬：从已经推出深化户籍制度改革实施意见的省市来看，大城市或特大城市多数不在其中。即便少数已经推出积分落户政策和居住证制度的地区均有较高的居住证申请门槛和较为苛刻的落户政策。

　　这里面的原因主要有三个：一是户籍管理上严重分权，权力主要集中在地方政府，而地方政府并没有很强的改革动力;二是大城市环境承载能力相对饱和，放开户籍可能会引发更严重的“大城市病”;三是巨额的改革成本对当地政府的财力是一个巨大的挑战。

　　大城市就业机会多，公共服务好，是外来人口的主要选择。国家统计局公布的2014年农民工监测报告显示，在外出农民工中,流入地级以上大城市的农民工10885万人,占64.7%。放松居住证以及落户的申请门槛必然会增加地方政府的财政负担。

　　要想解决这个问题可以从两方面入手。第一，户籍制度改革需要，政府的顶层设计，给予地方政府更多的政策激励。第二，逐步建立政府、企业和个人三方市民化成本共担机制，减轻政府公共服务支出财政压力。

　　追问二：附着在农业户口背后的农民土地权益怎么处理?

　　宋扬： 2014年7月24日，国务院印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》。意见指出，要建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分。

　　在已出台的17个“地方版”户籍制度改革实施意见中，几乎所有省份都提出了取消农业和非农业户口的性质区分。但是，形式上的统一并不代表实质上的统一。原来附着在户口上的权益保障是改革的关键。

　　就农业户口而言，其背后的权益主要包括土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权(简称“三权”)。在已经出台的“地方版”户改意见中，对于农民原有的土地承包经营权、宅基地使用权该如何保障，各地目前还没有统一的解决方案。

　　我认为解决这个问题需要注意两点：一是坚持自愿、有偿的原则。如果农民愿意，可以选择有偿退出“三权”的方式进城落户。不能强迫农民以放弃“三权”为代价换取城市户口。也就是说，有偿退出“三权”是农民可以额外可以做出的加法选择，而不是强制的减法选择。二是加快推进农村土地确权、登记、颁证试点和农村集体经济组织产权制度改革，建立健全农村土地承包经营权流转市场服务体系，推动农村产权流转交易规范运行，这样才能引导农业转移人口有序流转土地承包经营权。

　　追问三：推行居住证制度，哪部分人是，受益者?

　　宋扬：居住证附加公共服务，随着使用者在工作地生活、工作的时间延长，公共服务也将随之“升级”。由于不同城市的承载能力、公共服务水平存在差异，居住证的申请门槛以及附着在上面的公共服务也会差别很大。

　　总体而言，公共服务水平较低的中小城市居住证申请门槛相对较低，而大城市的居住证申请门槛会相对较高。

　　户籍制度改革的最终目的是保证在同一个区域内生活的人们获得均等化的公共服务与社会待遇，而不受户籍属性的限制，这既是推进新型城镇化的需要，也是实现社会公平的基本要求。如果用这个标准来衡量，居住证制度是迈向公共服务均等化的一个重要台阶。

　　在居住证制度建立以后，很多外来人口将有机会获得工作地的公共服务，将成为政策的，受益者。例如，子女可以在当地入学，可以在当地办理社保等.

　　当然，在多数大城市中，目前居住证制度的受益者主要仍然是所谓的“三高”人群，即高收入，高学历，高资产，而大多数技能和收入水平相对较低的外来人口获得居住证的机会依旧很小。

　　因此，我认为除了依据学历、技能、收入、工作状况等因素设立居住证门槛以外，可以探索在当地工作时间很长的常住人口中实行摇号获得居住证的制度，这样可以让很多较低收入的外来人口看到希望，提高社会的机会均等化程度，促进公平正义。