调查农村空巢老人：政府作为养老“唯一”方案效果有限

　　“空巢”之困

　　从2014年7月至9月和2014年年底至2015年2月，华中师范大学中国农村妇女研究中心发起了一项以“关爱农村空巢老人”为主题的调查，200多名来自全国各地的大学生志愿者参与其中，以家乡农村的老人们作为他们调查、采访的对象。大学生们用他们的观察和记录，将农村老人们的生活细节一一展现，也让我们从中窥见农村老人生活的现实面貌，倾听他们内心最真切的期盼。

　　《中国老龄事业发展报告》(2013年)蓝皮书显示：2025年前，老年人口将以每年100万人的速度增长，我国已经进入第一个老龄人口增长高峰。2012年老年人口数量达到了1.94亿，其中约有5000万是农村的留守老人。数据背后，潜藏着农村养老的隐忧。他们究竟该如何养老，引起全社会的普遍关注。

　　2014年7月至9月和2014年年底至2015年2月，华中师范大学中国农村妇女研究中心发起了一项以“关爱农村空巢老人”为主题的调查，200多名来自全国各地的大学生志愿者参与其中，以家乡农村的老人们作为他们调查、采访的对象。大学生们用他们的观察和记录，将农村老人们的生活细节一一展现，也让我们从中窥见农村老人生活的现实面貌，倾听他们内心最真切的期盼。

　　调查：九成受访老人倾向“居家养老”

　　不管是在试点村还是在全国范围内，农村养老都以居家养老为主。在试点村中，老人非居家养老选择比例仅为29.2%，有明确参加养老院意愿的比例小，仅32.8%。从全国范围来看，大部分农村老人都居住于自己家中或子女家中，居家养老条件充分，而选择居住在养老院中的老人的比例仅为4.5%。对老人的养老意愿调查显示，在养老方式上选择“自己或老两口互相照料”“依靠子女”“居住养老院”的比例分别为：48.8%、41.7%、6.0%，农村老人养老的“家庭倾向”明显。

　　对养老院的态度的调查显示，选择“不愿意”的老人比例大，机构养老缺乏老人的理解。受农村长久以来的文化氛围和习惯的影响，老人出于“费用”“子女选择”“养老院缺乏亲情”及“名声”等原因，都不约而同的选择不去养老院进行养老。

　　事实上，养老院养老的客观现实也让农村老人不得不居家养老。我国农村发展在经济和建设上相对落后，据国家统计局数据显示：截至2012年，我国农村养老服务机构单位数为32787个，农村地区缺乏进行机构养老的硬件设施。同时从养老的经济供养情况来说，当前农村老人主要的收入来源还是“个人劳务”和“子女供养”，个人劳务收入决定了老人对于土地的依赖，而子女供养缺乏稳定性，老人即使想要进入机构进行养老，也缺乏必备的经济条件，因此居家养老成为最佳选择。

　　现状：九成受访老人为“空巢老人”

　　这次调研的试点村均为传统的农业村庄，受城镇化进程影响大。首先在居住方式上，农村老人主要的三种居住方式分别是：与配偶单独居住(49.2%)、独居(20.9%)及只在一名子女家居住(16.0%);在全国调研的642位农村老人中，非“空巢”老人比例仅为10%。

　　这次研究将“空巢老人”定义为：因为无子女，在居住方式上为独自居住、与配偶一起居住、在养老机构居住或者固定在某一子女家中居住但子女长期外出务工的老人。据国家统计局数据显示：截至2014年第三季度，我国农村外出务工劳动力共1.7亿人，约占农村人口的27%。大量子女的外出，导致了许多老人提前进入“空巢”阶段。同时，根据全国调查情况显示，约30%的老人处于丧偶的状态，客观加重当前我国农村的“空巢现状”。

　　参考马斯洛的需求层次理论，老年人口养老需求可以分为：基本物质保障需求、生命健康需求、爱和归属需求、尊重需求和自我实现五个层次。从调研结果可以发现，“空巢”状态分别在这五个方面直接降低了农村老人的养老幸福满意度——

　　基本物质保障需求水平低。经济供养是养老的基本物质保障，农村老人对于子女的经济供养依赖性较强，同时劳动参与度高。但是由于子女经济供养的不稳定性，和老人由于身体机能不断下降所导致的创收能力的退化，因此在消费支出方面基本处于500元以下(48%)。老人在基本物质保障需求方面只能得到初步满足。

　　生命健康需求的支持薄弱。虽然我国农村老人总体来说身体状况相对较好，但是在面对疾病方面的保障就相对薄弱。首先是医疗负担大。在试点村中，大部分老人主要通过自己攒钱支付(38.2%)和儿女支付(55%)应付治疗费用，压力大。而在照料方面，老人自行照顾和配偶照顾的比例高(51.8%)，子女照顾的比例相对较低(39.9%)，并且大量存在子女外出务工后无人照顾的情况，因此生命健康需求的满足层次较低。

　　高层次需求实现处于空白。在理想状态下，老人作为成熟的社会实体，更多的应该去追求爱和归属需求、自我实现等高层次需求。但是，在现实中试点村老人总体孤独感较低，经常有的为26.2%，精神慰藉上子女和政府组织则出现一定程度的缺位，配偶成为最为主要的倾诉对象(41.1%)，长此以往将会不断降低老人的养老幸福满意度。

　　分析：政府作为养老“，”方案效果有限

　　从调研结果可以看出，为了解决居家养老本身的缺陷和空巢状态下的养老难题，应对农村地区养老资源稀缺的情况，大部分农村居民将解决养老困境的希望寄托在政府或者村集体上(66.7%)，我国目前在农村养老问题上也是主要依靠政府作为主要承担主体。政府作为正式支持，主要通过建设养老保障制度、开展公共文化活动等手段解决农村老人的养老问题。但是，从现实情况来看效果有限。

　　以农村社会养老保险为例，由于农村老人的数量相对较大，社会保障体系对农村老人的覆盖面很小，保障水平低，保障能力十分微弱，获得过国家提供的养老金的老人仅占18.9%，直接提供物质或现金支持的也仅覆盖了36.1%的老年群体，如：米、油、衣物等，并且没有得到过政府相关帮助的老人的比例仍高达63.9%。而从软件建设来看，目前针对农村老人的公共文化活动开展情况不甚理想，活动形式简单，主要通过免费体检、露天电影及戏曲表演，无法很好地满足老人的自我实现需求。而针对“空巢”状态下老年人的精神慰藉方面，政府也是难以发挥作用。

　　虽然我国农村地区宗族氛围浓厚，在理论上有很好的互助和合作基础，但是在实际生活中，农村老人之间、老人和其他居民之间、非政府组织和正规组织之间的互动合作相对欠缺。当老人出现困惑时，选择亲戚、邻居作为倾诉对象的仅有27.9%。由于互助关系的逐渐淡漠，导致老人在“空巢”状态下情感慰藉更加难以获取，甚至出现逐渐边缘化的倾向，加重养老难度。

　　尝试：建立社区互助养老模式

　　如何增加互助成为解决“空巢”条件下养老难题的关键。当前农村老人在养老上的主要关心问题和希望得到的服务，如果形成可以很好适应农村当地条件、具有长期存续性的互助养老模式，在理想状态下，农村老人可以通过互助与合作，可以实现经济互助、疾病的相互照料、劳动上的互助、情感互济、信息共享和代管孙辈。更为重要的是，在社会治理视野下的社区互助强调多方主体的参与，通过建立社区互助整合政府引导、社区民间组织参与和市场化运作形成具有存续性的公共资源，既可以解决农村老人自身的养老问题，在宏观层面上也是对于社会资源的有效整合，增加了养老模式的弹性和灵活程度。在不脱离居家养老的情况下，探索出新的养老路径。

　　(此文节选自《社会治理视野下的农村老人居家养老困境及社区互助模式：以广水实验为例》社会实践报告。郑宁、农弘滔均系华中师范大学学生，此次调研由刘筱红、钟曼丽、汪超等指导。)

　　代表委员支招

　　中国农村的老龄化程度高于城镇，农村老人的贫困发生率(指贫困人口占全部总人口的比率)也要远高于城镇老人。随着青壮年人口大批“外流”、被占用耕地越来越多，农村养老问题显得更加紧迫。在近几年的全国两会上，许许多多人大代表和政协委员为农村养老问题出谋划策。本刊对相关建议进行梳理，撷取部分观点以飨读者。

　　互助养老费用低

　　全国政协委员、辽宁省政协副主席王松认为，农村养老机构的缺失，也是留守老人养老难的重要原因。我调研发现，县级养老机构少，床位不足，而乡镇一级的养老院只对城镇“三无”和农村“五保”老人开放，不接收儿女不在身边的空巢老人。对有护理需要的老人，子女回村照料就丧失收入来源，带进城里又面临高昂的住房就医费用。期待国家能推行针对农村老人的经营性服务组织，解决务工农民的两难选择。

　　曾先后走访100位农村老人和16家农村互助幸福院的全国政协委员、河北省肥乡县卜寨村村委会主任刘卫昌说，这种互助养老模式费用低，老人每月只需花费几十元。同时很多老人摆脱了留守在家的孤独感。

　　据媒体报道，河北省已经建起了2万多所“互助式养老院”，覆盖了40%的建制村。民政部部长李立国表示，这种村级主办的互助型养老模式，适应农村老年人的需求，符合农村物力、财力的支持条件，是可在全国复制、推广的。

　　对农村困难家庭失能老人集中养老

　　互助养老主要是解决有生活自理能力的农村老人的养老问题，还有很多瘫痪、智障等失能老人，他们的养老仍是难题。有调查显示，目前我国有失能、半失能老人3700多万，其中80%以上在农村。在集中连片特困地区的农村，由于地方政府力量有限，失能、半失能老人的养老亟待解决。

　　全国人大代表、全国人大环境与资源保护委员会委员包瑞玲表示，国家和政府除了从制度上保障农村老人的权益，提高农村养老金水平，建立更完善的社会救助制度之外，还应该采取措施，对农村困难家庭失能、半失能老人进行集中养老。她建议将贫困地区农村养老中心建设列入国家，扶贫项目，申请专项经费。养老中心的建设建议由县级政府主导，民政部门负责摸底，扶贫部门负责立项，乡镇负责项目实施与监管，以行政村或中心村为单位建设、运营和管理。养老中心的运营费用采取“集体筹一点、个人筹一点、政府补一点、社会捐一点”的办法。

　　全国人大代表、波司登品牌创始人高德康建议，改变过去主要靠国家和集体投入的单一投资渠道，建议通过政策引导广泛动员社会力量兴办养老院，加大农村公益性养老院的建设力度。例如，鼓励更多的有一定经济实力和富有社会责任感的当地企业参与公益性农村养老院建设，国家可以在土地供给、资金扶持、税收政策等方面适当支持。

　　解决“医养两张皮”

　　按WTO和国际家庭医师组织要求，平均每2000人口应配备1名家庭医师，而目前，我国经过正规培训并注册的全科家庭医生数量极少，家庭医生的培养缺乏系统性，还没有完善的家庭医生培养和管理制度。

　　全国政协委员、苏州大学副校长熊思东提出，目前以民政系统为主建立的养老机构和传统的居家养老，都不具备基本的医护功能，健康状况不佳的老年人不得不在养老院、家庭、医院间奔波。熊思东认为，医养结合服务机构人才严重缺乏的原因在于：医养结合服务机构人才的岗位性质不清，待遇较低，执业能力不高，职业归属感和职业稳定性不强。

　　全国人大代表、重庆市肿瘤医院院长周琦建议循序渐进推进家庭医生社区首诊制度。首先，实施对象从老年人、慢性病患者等特定人群起步，逐步扩大范围;其次，可以采用多种模式，如对老年人等特殊人群采取严格首诊，对一般人群采取引导首诊;家庭医生和服务对象可以采取契约制，农村地区由乡村医生担当。

　　全国人大代表、河北省承德县下板城镇朝梁子村党支部书记杨秀华建议整合现有资源，把弥补农村养老服务人员短缺与解决留守妇女就业问题结合起来，对留守妇女进行养老和护理知识培训。同时，结合农村面貌改造提升行动，加快农村养老基础设施建设，结合基层医改工作，加强基层医疗机构建设，让农村老年人及时享受良好医疗服务。

　　精神赡养配套机制亟须完善

　　全国政协委员、重庆静 律师事务所主任律师彭静在调研时发现，不少子女认为，让老人不愁吃穿就是尽了孝道。所以，一些子女将老人送往养老院后就撒手不管了，更有甚者，虽然和老人同住一个城市，但几年也不去看望。

　　2013年7月，修订后的《中华人民共和国老年人权益保障法》施行，该法将精神赡养，纳入法律范畴——“与老年人分开居住的家庭成员，应当经常看望或者问候老年人”。但彭静认为，尽管精神赡养问题因此实现了立法的突破，但目前法律的规定仍停留在原则层面，比如社会保障体制区域割据、基层自治组织功能缺失、配套支持机制和制度缺乏等问题，导致精神赡养缺乏制度保障。

　　为此，彭静呼吁探索建立鼓励和支持精神赡养的配套机制。首先，完善节假日制度，以推动老年节进入法定节假日为契机，并逐步纳入法定节假日安排;其次，以团，牵头，探索建立异地就业子女参与志愿服务、父母所在地志愿者优先提供养老服务的机制;第三，借鉴新加坡、韩国等国经验，探索实施与老年人同住一定年限的子女住房(购房、租房)补贴机制的可行性;第四，试点在有条件的地区为独居老人配置呼叫仪，有紧急情况可迅速接通呼叫中心和亲属，经费可通过家庭自筹、慈善捐助、财政补贴等多种方式解决。

　　(郑宁 农弘滔 谢文英 文稿统筹：谢文英)