北京推进积分落户是户改一次大胆尝试

　　乔新生 中南财经政法大学廉政研究院院长、教授

　　在户籍管理制度改革的过程中出现了两种观点：一种观点认为，户籍只是表明居民所在地，因此，不应该和任何制度挂钩;还有一种观点则认为，户籍制度不仅仅表明居民的居住地，同时也标志着居民是否享受基本的社会保障福利待遇，因此，户籍制度的改革必须和其他制度改革配套进行。

　　笔者认为，户籍制度改革和社会保障制度改革具有一定的关联关系，但是，如果强调互为因果，那么，户籍制度改革不可能向前推进。，的策略是，在推进户籍制度改革的过程中，充分考虑户籍制度改革所产生的社会成本，逐步地把户籍制度改革和社会保障福利制度改革联系起来。换句话说，就是要把户籍制度改革作为社会保障福利制度改革的基础和前提条件。

　　户籍所在地的居民是否应该享受户籍所在地的社会保障福利，这是一个值得讨论的问题。绝大多数国家在设计社会保障体系的时候，已经充分考虑到人口的流动性特征，因此，建立了非常完善的社会保障制度以及与之相配套的财政税收管理制度。譬如，在美国如果选择了居住地，那么，自然而然地就成为当地的纳税人。由于美国对住房征收房产税，因此，如果居民所在地的房产税相对较高，那么，社区治安、教育、公共医疗的条件也就相对较高;反过来，如果居民所在地的房产税相对较低，那么，社区治安、教育、医疗等服务也就相对较差。正因为如此，那些相对富裕的居民会选择社会治安、教育、医疗水平相对较高的社区，前提条件是他们必须承担更多的税收负担，而那些相对贫困的居民则会选择房产税相对较低的社区，以减轻自己的税收负担。因此，在美国不会出现非理性的自由迁徙活动，也不会出现自由迁徙之后权利和义务不对称的现象。这是财政联邦主义以及社区自治原则在社会保障体系以及户籍管理中产生的正面效应。如果没有科学的财政制度，没有实行社区自治的基本原则，那么，在户籍制度改革的过程中就会面临两难的困境：假如允许居民自由迁徙，那么，在很短的时间里，人们会涌向大城市，因为大城市的公共设施和社会福利相对较好，大城市就会不堪重负;假如禁止居民自由迁徙，那么，户籍改革就会变得毫无意义。中国的户籍管理制度改革必须正确处理因果关系，必须看到户籍制度改革和社会福利保障制度改革以及财税制度改革之间的内在联系。

　　北京市人大常委会第二十次会议已经作出决定，北京市将会在近期实行居民居住证制度，并且根据居民的积分情况实行有条件的落户政策。这是我国特大型城市户籍制度改革的大胆尝试。通俗地说，北京市的做法实际上就是要求所有居民都必须成为纳税人，如果纳税达到一定的数额，那么，可以取得相应的累积分数，达到一定分数之后可以获得北京市的户口。这种做法解决了权利义务平衡的问题，可以使那些户口迁移到北京的居民和北京市居民享有同样的权利，承担同样的纳税义务。

　　不过，在推行这项制度的过程中，必须充分注意到我国财政税收制度中存在的深层次问题。正如人们所知道的那样，我国上个世纪的90年代开始实施分税制改革，税收分为，税收和地方税收以及，地方共享税。从理论上来说，在北京市购买住房的居民应当缴纳房产税。房产税是属于典型的地方税，地方政府可以通过征收房产税，补充财政收入，并且用于改善北京市的基础设施，增加北京市居民的社会保障福利。所以，在北京市购买住房从理论上来说就等于为北京市作出了贡献，在北京购买住房的居民应该取得北京户口。

　　世界上一些国家之所以制定投资移民政策，其基本原理也在于此。但是，在这项制度实施的过程中还必须注意操作的细节。假如居民购买住房短期出售，或者居民贷款购买住房，那么，是否应当取得北京市户口呢?这些问题都值得北京市人大常委会在制定户籍管理规则的过程中认真加以考虑。

　　笔者的观点是，户籍制度改革是典型的存量加增量的改革。在户籍制度改革的过程中既要防止出现盲目冒进的现象，同时又要防止出现相互掣肘的现象。现在一些城市在户籍制度改革的过程中之所以雷声大雨点小，根本原因就在于，他们看到了户籍制度改革背后所引发的一系列问题，在制定户籍制度改革方案的过程中，只看到困难而没有看到机遇。实际上，按照权利义务平衡的原则，增加城市的人口，一方面可以增加城市的财政收入，促进城市生产力的发展;另一方面也可以加快城镇化步伐，让更多的人通过投资进入大城市，从而充分发挥大城市的优势，尽早实现现代化。

　　可以这样说，投资移民是我国未来解决大城市户籍管理制度的一个非常好的出路。户籍制度管理可以加快脚步，特大型城市应当尽快出台居住证制度，一方面可以让更多的居民进入城市，另一方面也可以解决短期内大量人口涌入特大型城市所带来的社会保障沉重压力。取得城市的居住证，并不意味着取得城市户籍，当然更不意味着享有城市的各种社会保障福利。只有当城市居民为城市的发展作出贡献，譬如，缴纳一定的税收之后，才能获得城市基本的社会保障福利。这不是对外来人口的政策歧视，而是真正贯彻落实权利义务平衡的原则。

　　当然，如果一个城市的财政收入丰沛，可以为外来人员提供足够的社会保障福利，那么为了增加城市的人口，完全可以敞开大门，让更多的人涌入大城市，为城市的发展作出贡献。从理论上来说，人口的增加就意味着创造力的增加，人口的增加就意味着生产力的发展。现在印度和伊朗等一些国家之所以经济发展迅速，根本原因就在于，这些国家是典型的年轻国家，由于大量年轻人进入城市，不仅刺激了城市的消费，而且为城市未来的发展提供了源源不断的劳动力。

　　当前中国正面临老龄化的问题，如果不尽快改革我国的城市人口发展政策，人为地限制农村居民进入城市，最终必然会导致城市发展的步伐放缓。现在一些城市为了解决商品房空置的问题，鼓励外地居民到当地购买商品房。如果地方政府能够因势利导，借鉴投资移民的政策，明确规定凡是购买商品房并且长期持有，可以取得城市户口，那么，不仅可以解决城市商品房销售不畅的问题，而且更主要的是，可以增加城市的房地产税，可以为城市的基础设施建设和社会保障体系提供新的财政收入来源。

　　因此，首先，在全国各大城市应当实行居住证制度，所有的居民都可以到城市取得城市的居住证。城市居住证不附加任何条件。其次，获得城市居住证并不意味着可以享受城市的各项社会保障福利，只有当纳税达到一定的数额之后，才能成为城市居民获得城市户籍。第三，政府为了加快城市建设，应当鼓励更多投资者进入城市，通过购买商品房以及其他投资方式，为城市的基础设施建设以及社区发展作出贡献。

　　总而言之，在城镇化发展的过程中，千万不能只看到问题的一个方面而忽视了另外一个方面。如果没有看到我国城市普遍存在的老龄化现象，那么，在制定户籍管理政策的时候就会步履蹒跚，患得患失。只有增加城市的人口，不断地吸纳劳动力，让更多的投资者为城市的发展创造财富，我国的城镇化发展的步伐才会加快。