投诉电话：15001380073 按语：最近，关于“首都特区”的传言又多了起来，朋友圈里广泛流传的一个版本是，北京“四环内”将划为，“直管”，北京直辖市未来管辖范围，于四环以外，然而从行政体制、城市结构、城市治理与京津冀协同和国际比较四个方面来看，很容易判断出这个传言并不靠谱。
行政体制
中国现有的行政区划体制，并没有给“首都特区”留出空间。
全球大多数国家的首都，都是单设一个一级行政区划(可能叫省、州、直辖市、都)等，但有个别首都，是以首都特区的形态存在，其区域由，政府直管，典型的如美国的哥伦比亚特区(DC)，澳大利亚首都领地(堪培拉)等。主张设中国版“首都特区”的，实质上也是主张设立一个类似于美国DC这样的行政区划。
然而，中国是否具有设立这样的行政区划的条件呢?
首先，美国、澳大利亚等设立只属于联邦政府的首都特区，与联邦制国家有关。作为各州联合体的联邦政府，要在各州之间保持不偏不倚，需要将联邦政府置于任何一州之外，并且圈定一块面积较小的固定领地。而中国并不是联邦制国家，国土并不是由各个省、自治区、直辖市以契约方式联合起来的，因此，政府不存在设在一片不属于任何省级行政区划的所谓“中立土地”上的必要性。
其次，中国《宪法》中并未给首都特区留出制度空间，如果要新设这样的行政区划，需要经过宪法修改的程序。
其三，从首都特区的制度选择来看，可以有两种选项，一种选项是首都特区作为，政府的派出机构，另一种选项是首都特区本身作为一个做实的省级政府。这两种形态都不合适。
如果首都特区作为，政府派出机构，那么首都特区就不能设省级人大、政府，首都特区自身已经是国务院的派出机构，也不可能再推选全国人大代表(美国哥伦比亚特区就没有参众两院议员)，换言之，如果首都特区设立，首都特区的公民在现在的间接选举制度安排下，就将事实上无法行使作为公民的选举权和被选举权。为了解决这个问题，，的办法是首都特区内的户籍居民在形式上继续作为北京直辖市居民，在人口统计和参加选举时继续纳入北京市相关行政区，从而在事实上形成首都特区内，政府派出机构和北京市政府双重管理的格局。
如果要避免前述尴尬，首都特区本身也可以直接作为一个特殊的省级行政区划。但如果首都特区本身又是一个行政区划，相当于将北京直辖市人为分割成两个，而首都特区本身不再作为国务院派出机构，其“直管”的特色还大打折扣，显然也不现实。
城市结构
从北京市既有的城市结构来看，将城市核心区独立出来不现实。
关于“首都特区”的范围，目前比较普遍的有两种说法，一种是以四环为界，四环内为“首都特区”，四环外则是“北京直辖市”;另一种则以东城区和西城区为限，目前被定位为首都功能核心区的东城、西城作为“首都特区”，东西城以外作为“北京直辖市”。
这两种说法中，“四环内外”说显然更加不靠谱。
首先，北京市城市功能高度集中在四环以内。北京市六大经济功能区(中关村(000931,股吧)、金融街(000402,股吧)、CBD、经济开发区、临空经济区、奥林匹克，区)中，有3个(中关村、金融街、CBD)全部或部分位于四环以内。这3个区域在六个功能区中的占比，从业人口数占76%，营业收入占79%，利润更占到九成。如果四环内部全部改为“首都特区”承担狭义的“首都功能”，那么只有两种结局，要么是相关的经济功能需要大规模迁出，这需要耗费的成本、人力、物力都是不可想象的;要么就是这些经济功能继续维持现状，新的“北京直辖市”将陷入经济空心化的窘境，居民很多产业很少，经济总量、人均GDP都将沦为四大直辖市之末，甚至不如广州、深圳，以及一些较强势的二线城市(如武汉、成都)。
此外，中关村的特殊地位，也使得以四环为界分割北京市很不现实。中关村国家自主创新区的从业人员、营业收入和利润总额分别占北京市六个主要经济功能区的54%、52%和30%。中关村本身就是“一区十六园”，其核心区又正好位于西北四环南北，如果以四环为界对北京再行分割，中关村将变成一个“跨省园区”，管理协调难度大大增加，显然不利于北京建设全国科技，和全球创新，的战略目标。
那么如果是以东城区、西城区合并的区域作为首都特区呢?这种可能性同样非常小。
首先，虽然，国家机关大部分位于东城、西城区，但东西城并没有集聚全部首都功能。，领导人住地之一玉泉山，以及，党校、国防大学以及绝大部分在京军事机关都位于海淀区(甚至位于四环外)，外交，区大部分位于朝阳区，如果新的“首都特区”对这些首都政治功能无法统一整合，本身意义就大打折扣。
其次，在东西城内部，，国家机关无论从占地面积还是人员数量都是绝少数。据统计，在京，机关公务员总数不超过40万人，不及东西城产业从业人员总数的五分之一。换言之，东西城范围内，与首都政治功能直接相关的公务员，在总人数中占比也不超过15%，东西城在北京城市整体格局中，经济功能非常凸显。
资料图
从上图，就更可以一目了然这种情况。东西城常住人口占北京10.3%，但从业人员占比高达18.2%，GDP占比更高达22.4%。东西城的公共财政收入占比高于支出占比，更远远高于固定资产投资占比。主张北京首都功能核心区直管者认为，北京市将过多资源挹注在，区域是制约北京市城市外围发展的因素，但事实上，从北京市的财政资源和资金资源投向上，，城区并不占优势。
金融业作为北京市最重要的支柱产业之一，其53.57%的产值是在东西城两个区创造的。而在北京市需要严控的外来人口方面，东西城合计仅占全市的6.6%，远低于其常住人口在全市的比例10.3%。
北京市政府一直重视的高端产业，以所谓“总部经济”的形态呈现，根据2013年经济普查数据，北京“总部经济”的，仍然在东西城。
东城区和西城区的总部单位个数、从业人员数大致占北京全市的23%，但总资产占北京全市总部经济的73%(主要受大型金融机构总部影响)，营业收入和利润总额也分别占到33%和70%。换言之，即使是东西城，也集中了北京市的高端经济功能，如果东西城作为一个所谓“首都特区”，这些功能几乎无法剥离或者外迁，北京市和“首都特区”围绕东西城总部经济之间会呈现出非常复杂的博弈格局。说白了，为了维系新的“北京直辖市”的发展，“首都特区”必须给北京市大量的转移支付，这种协调难度非常之大。
城市治理与京津冀协同
从城市治理角度来看，新设“首都特区“也并不方便。
首先，如果设立“首都特区“，首都特区和新的”北京直辖市“之间完全连为一体，未来北京几乎所有重要的市政公用设施都会”跨行政区划“(如北京地铁1号线、4号线、5号线、6号线等)，在管理协调上更加复杂。尤其是有的北京既有公用设施本身就通过PPP模式建设(如北京地铁4号线)，一旦未来设置所谓”首都特区“，相关资产又要在北京市和”首都特区“之间重新分割，制造更多混乱。
而且，“首都特区”和“北京直辖市”一旦分离，在两个跨省行政区划之间，一旦协调不够充分，首都特区和北京市的关系甚至可能复制原来京冀关系的窠臼，在北京城区内部甚至可能出现“断头路”、不衔接等情况。如果要避免前述的问题，最终可能在基础设施等领域，还要回到北京市统一协调的老路上，那么“首都特区”的意义就大打折扣了。
第二，“首都特区”固然解决了北京市在天津市、河北省面前“高高在上”的问题，但也使北京市可支配的资源明显减少。京津冀协同战略中，北京功能向外疏散固然是很重要的一方面，但也需要发挥北京市本身的经济辐射力和影响力，带动津、冀整体发展。如果设立“首都特区”，北京市的经济实力大为削弱，承担京津冀地区发展引擎的功能，就可能力不从心。
同时，在“大政府”的大环境并未完全改变的情况下，各项资源涌入接近“首都特区”的新“北京直辖市”的趋势也不会扭转，对改变京津冀三地之间现有的经济不平衡并无太大帮助。
第三，北京市的教育、医疗等方面资源本身就高度集中在东西城。如果东西城改为“首都特区”，原来的跨区资源再分配，就会变成跨省级行政区资源再分配，，城区的各种教育、医疗设施的外迁反而频增阻力。如果按照现有格局就地分割，所谓“首都特区”内的教育、医疗等公共服务水平将异常地高，而新的“北京直辖市”的公共资源将更为紧张，这种事实上同处一个城市，但待遇千差地别的状态也是高层不可接受的。
第四，京津冀协同发展战略本身就立足打破行政分割，推动资源在京津冀之间的自由流动，而在北京市内部再划分出来两个行政区划，和打破行政分割的高层决策取向是背道而驰的。
国际比较
从国际上来看，比较典型的设置了首都特别区的国家有美国、澳大利亚、巴西。北京东西城和这三个国家首都的面积和人口比较，简要列表如下：
资料图
从面积上来看，北京市东西城的面积太小，比华盛顿、堪培拉和巴西利亚都要小，如果真正成立首都特别区，将成为世界少有的“城中城”特别区。事实上，华盛顿、澳大利亚和巴西利亚都具备独立城市的功能，并不是依附于其他城市的“城中之城”。
从人口上来看，北京市东西城的人口又太多，北京市东西城的常住人口虽然仅有221.3万，但是户籍人口有近240万。户籍在东西城在不在当地常住的人口规模就有70万，超过整个华盛顿或堪培拉，这部分人口在首都特别区设立之后如何管理，也将是巨大的现实挑战。加之北京东西城聚集的从业人口，北京东西城实际每天的人口容量甚至远超300万人，超过了巴西利亚联邦区。
换言之，在面积上看，新设的“首都特区”在城市治理上功能不完全;而从人口上来看，新设的“首都特区”机构规模又不可能太小，而且还面临许多治理难题。
结论
通过上述四方面的分析，我们可以很明确地得出结论，中国版“DC”的可能性基本为零。
然而，近期的这一波关于北京市政府东迁的传闻并非空穴来风，毫无可取之处。
首先，，政府或者北京市级党政机关东迁通州的动议，早就存在。这一动议主要是要解决两方面问题，一方面是，国家机关和北京市党政机关过度集中在北京，城区，城区功能不堪重负;另一方面也是要通过，东迁，进一步带动通州城市副，的建设。
从历史上来看，，国家机关的布局，总体上呈现“西重东轻”格局，如果，政府和北京市要选择一方迁往通州，显然北京市党政机关迁移更加容易。从全国其他城市的经验来看，市政府搬迁是推动新区建设最短平快的做法，重庆、成都等城市为了开发，新区，就选择将市政府迁往新区。
就北京市而言，发展城市新区的需求十分迫切。上海、天津、重庆三大直辖市，分别借由浦东、滨海和两江三个，新区，实现了城市发展空间的大幅度拓展，而由于北京一直没有形成兼有二三产业和商住功能的新城区，城市，功能过于集中，通州、昌平等城市发展新区“睡城”现象明显，北京市将通州定位城市“副，”已有多年，通州的“睡城”现象仍无明显改观。
当前，是北京力推通州“副，”建设的，时机。一方面，北京市本身发展通州的意愿强烈，另一方面，，正在强力推动北京的功能疏散。通州“副，”建设不仅符合，决策层给北京，城区“减负”的要求，又能够进一步带动京津一线，包括临近的廊坊、唐山等区域的整体发展，使京津、京唐、京廊等形成强有力的发展支撑带，改变过去单纯依靠大城市，城区的点状发展格局，这对于京津冀协同战略，尤其是与通州临近的廊坊“北三县”(三河、大厂、香河)的发展具有重大意义。
而北京，城区是否还会有新的行政区划调整，可能性也不排除。现有的北京市东城区、西城区就分别由原东城、崇文和西城、宣武两个区合并，即使东西城再合并形成“古城区”，其面积也并不大，远远小于海淀、朝阳和丰台。近年来，其他城市通过合并城市老区，优化，城区治理的实践也不少，如广州的越秀、东山合并，上海的黄浦、卢湾合并，苏州的沧浪、平江、金阊区合并都，都是基于这一逻辑，通过将，城区的行政区划加以整合，综合配置，城区资源，提高，城区治理效率。
