立案登记制改革是回归司法法治

　　王雅琴 国家法官学院教授

　　2015年4月1日，,总书记主持召开了，全面深化改革领导小组第11次会议，这次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制度改革的意见》，根据该《意见》，自今年5月1日起，人民法院对案件受理制度进行改革，即变立案审查制为立案登记制。当事人起诉到人民法院的案件，人民法院不再像以前那样，决定是否立案受理，而是通过形式审查后，进行立案登记。

　　对于立案登记制度，有些不正确的理解，认为实行立案登记制之后，凡是当事人起诉到人民法院的案件，人民法院都会“照单全收”，只是进行登记便予以立案。其实不然，立案登记制度，也是有程序要求的。如《意见》规定的登记立案范围、登记立案程序，人民法院都是要遵循的。特别是有关诉讼法对于当事人行使诉权提起有关诉讼，都规定了起诉条件，是否满足起诉条件，人民法院是要进行审查的，正所谓形式审查。

　　具体来说，以提起行政诉讼为例。我国现行行政诉讼法于2014年11月1日，全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定，第一次以国家立法的形式确立了行政诉讼立案登记制度。新修改的《行政诉讼法》即将于今年5月1日正式实施。根据新修改的《行政诉讼法》规定，提起行政诉讼应当符合以下几个条件：第一，原告即提起行政诉讼的人应当是被诉行政行为的相对人或者是与被诉行政行为有利害关系;第二，有明确的被告;第三，有具体的诉讼请求和事实根据;第四，所诉案件应当属于人民法院的受案范围，并且属于受诉的人民法院管辖。第五，如果所诉案件属于法定必须先申请行政复议才能提起行政诉讼的案件，应当已经过行政复议程序;第六，符合法定起诉期限;第七，起诉还应当向人民法院递交起诉状，并按照被告人数多少提交多少个副本。这里第一个起诉条件中要求的利害关系，是指原告应当是被诉行政行为针对的当事人或者是因被诉行政行为而与其产生了利害关系。如甲某与乙某是邻居，甲某申请修建房屋，得到有关规划部门的许可，而该许可使甲某修建的房屋加高或者加宽，影响了乙某的相邻权，如影响了乙某房屋的采光、通风等，这时乙某就与规划部门许可甲某修建房屋的行政行为产生了利害关系，从而成为利害关系人，取得就该行政许可行为提起行政诉讼的原告资格。没有原告资格，也就无权向人民法院提起行政诉讼。提起行政诉讼，必须同时具备上述行政诉讼法规定的所有起诉条件，法院才会登记立案。如果只是具备提起行政诉讼的原告资格，而提起行政诉讼时已经过了起诉期限，或者应当先申请行政复议，而未申请行政复议就向人民法院提起了诉讼，也不符合法定的起诉条件，这样法院也不会予以登记立案。

　　根据立案登记制改革的要求，人民法院对符合法定条件的民事诉讼、行政诉讼、刑事自诉案件、非诉强制执行案件、国家赔偿申请等各类诉求案件，应当坚持有案有立，有诉必理，并实行接受诉状当场进行登记立案。也就是说，对符合法定条件的起诉、自诉和申请，一律接收诉状，当场登记立案;对当场不能判定是否符合法定条件的，应当在法定期限内决定是否立案;在法定期限内仍然无法判定的，应当先行立案。任何单位和任何个人不得以任何借口阻挠法院受理案件，人民法院也不得违反登记立案制改革的要求，对于符合起诉条件或者申请条件的案件不予登记立案。

　　建立立案登记制度的目的是要通过改革人民法院立案阶段的工作机制，切实从源头上、制度上根本解决目前人民群众反映比较强烈的“立案难”问题，保护当事人的诉权，进而公正地解决当事人之间的争议，通过法律途径，减少社会纠纷，维护社会稳定，提高司法权威。为了防止各种滥用权力或者滥用诉权的现象发生，《意见》规定了各种措施，以保障这项改革的顺利实施。

　　第一，立案登记制度仅适用于向人民法院提起诉讼或者申请的各类案件，不适用于二审、再审、申诉等案件。

　　第二，建立了诉权保障机制，包括法官释明制度和责任追究制度。如《意见》明确要求人民法院对于起诉、自诉和申请材料不符合形式要件的情况，应当及时向有关当事人进行解释说明，给予正确指导或者引导，并且要求以书面形式一次性全面告知应当补正的材料和期限，这样规定就是为了减少当事人的麻烦，不能让当事人为了一个起诉来来回回地跑路，就是便于当事人及时有效地行使诉权。其实，这在有关诉讼法中都有明确规定。如新修改的《行政诉讼法》就明确规定：“不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。”人民法院对于在指定期限内经补正符合法定条件的起诉或者申请案件，应当登记立案;对于不符合法定起诉、自诉或者申请条件的案件，应当依法做出裁决不予立案，并在裁决书中说明理由。对于人民法院的裁决不服的，当事人可以提起上诉或者申请复议。再如《意见》明确禁止各级人民法院在法定条件之外私设受理条件，并要求人民法院全面清理和废止不符合法律规定的立案“土政策”，禁止人民法院出现不收材料、不予答复、不出具法律文书的情况，要求人民法院通过立案程序公开，加强内部和外部监督，强化对有案不立、拖延立案、人为控制立案、干扰依法立案等违法行为责任人和主管领导的责任追究，直至追究刑事责任。这在有关诉讼法中也有明确规定，如新修改的《行政诉讼法》就明确规定：“对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状的内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”这些要求和规定，就是要及时回应并依法纠正人民群众对人民法院立案工作反映和投诉的问题，确保立案登记制改革的顺利进行。

　　第三，明确了制裁违法滥诉行为。《意见》以及有关诉讼法的颁布实施，目的就是为了使有关争议都能纳入法治的轨道加以解决。立案登记制的推行，在保障当事人正常有效行使诉权的同时，也对有关当事人的滥用诉权行为规定了制裁措施，目的是要规范当事人依法行使诉权。这就要求当事人向人民法院提起诉讼后，即使未被人民法院登记立案或者予以受理，也应当依法寻求救济途径，不能滥用权利，不能违法进行扰乱法院工作秩序的活动，如哄闹、围攻、冲击法庭，以暴力或者其他方法阻碍人民法院工作人员执行职务，或者以缠访、静坐等方式发泄不满等等。当事人不仅不能进行这些违法行为或者违法活动，而且一旦实施这些行为或者活动，就会受到法律的制裁，构成犯罪的，还会被依法追究刑事责任。所以，有关当事人尽管身处争议纠纷之中，也应当讲究诚信，依法寻求解决途径，不能义气用事，恶意诉讼，无理缠诉，滥用诉权。

　　除此之外，为了确保立案登记制改革的顺利进行，《意见》还就有关配套机制的健全提出了一些具体的要求，包括健全多元化纠纷解决机关，建立完善庭前准备程序，强化立案服务措施，如为经济困难的当事人打得起官司提供法律援助或者司法救助，推行网上预约立案，等等，总之是为当事人提供便利。

　　笔者以为，推行立案登记制这项党的十八届四中全会提出、具体实施意见经，深化改革领导小组批准的司法改革，实际上是司法法治的回归。因为根据国家有关诉讼法的规定，在立案阶段本身，有关起诉条件的审查，就是形式审查，本身不应涉及争议的实体审理。正因为在司法实践中，由于种种原因，具体操作产生偏差久远，形成贯性，从而使人们误以为现行人民法院的立案审查是依法进行的，实际上，并非如此。正是现行的一些作法违反了诉讼法的有关规定，才造成了“立案难”，使有诉求的当事人陷入起诉困境，或者只能通过“体制外循环”寻求救济。而这不应是一个社会主义法治国家司法权力正常权威运转允许存在的异化现象。从某种意义上可以说,衡量司法改革的根本尺度是公信力,我们期望通过这项司法改革，加快我国公正高效权威的社会主义司法制度建设，使人民法院赢得百姓的广泛信赖。