以制度改革创新盘活财政存量资金

经济茶座

　　盘活各级财政存量资金，是提高资金使用效益、缓解财政收支困难的客观需要，也是创新宏观调控、更好发挥积极财政政策作用的重要内容。建议深化改革、完善制度、加强管理、标本兼治、治本为上，以制度改革创新来唤醒“沉睡”资金和避免新的沉淀。

　　作者：财政部财政科学研究所　张维

　　在经济发展进入新常态的背景下，盘活财政存量资金是实现财政管理体质增效的重要内容和途径。2014年12月24日，,总理主持召开国务院常务会议，决定进一步盘活财政存量资金，更好服务经济社会发展，让公帑有效服务公众、造福人民。

　　一、财政存量资金的基本状况

　　财政存量资金，是指政府作为财政收支主体，在其财政年度中因收入支出时间错配而正常持有，收入超预算增长、收入延迟划拨而消极持有，支出计划不完善不可执行而被动持有的各类财政资金。

　　近年来，在各级预算执行中，预算执行进度较慢、国库存款沉淀较多、预算资金大量结转的问题越来越突出，财政存量资金规模如滚雪球般越积越大。一方面，很多民生项目和，支出“嗷嗷待哺”;另一方面，大量资金却趴在账上“呼呼大睡”，有的甚至沉睡多年。这种现象不仅降低了财政资金配置效率和使用效益，影响国家政策的贯彻落实，也给公共资金安全带来了很大的风险隐患。在当前我国财政增收压力较大、支出刚性较强、收支矛盾突出的背景下，切实解决资金沉淀和闲置问题，显得尤为迫切。

　　二、财政存量资金产生的体制机制根源

　　巨额存量资金的沉淀、闲置，既有预算管理不到位、预算执行不严的原因，也与一些部门和地方名义上想多留点机动以备应急有关，但最主要的症结则是多年来预算制度的不适应、财政体制机制的不完善。

　　一是财政体制和转移支付制度不完善。政府间事权和支出责任划分不够清晰，地方财政体制改革不到位，地方大量事权履行需要靠上级转移支付来支持。同时由于转移支付制度不完善，客观上造成一些专项资金层层结存。尽管，近年来加快了转移支付下达速度，但与地方预算管理衔接仍不够紧密：一方面，一般性转移支付提前下达比例依然偏低，影响到地方预算的完整性;另一方面，专项转移支付下达时间偏晚，加之资金分配层级多、链条长，资金在长途跋涉中难以及时发挥效益。

　　二是预算体系不完善，缺乏统筹衔接。公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算中专项用途的收入不能统筹安排使用，导致“苦乐不均”，有的领域和项目缺钱，有的则“花不掉”。特别是政府性基金预算采取“以收定支、专款专用”的预算管理方式，导致制度性的结存结转资金较大，不能及时发挥资金效益。

　　三是预算编制与政策规划、项目计划缺乏充分有效衔接。我国正处于社会转型和改革攻坚的关键时期，一些重大政策尚未形成稳定的运行机制，缺少安排公共资源的中期规划和对多年度总量平衡的统筹谋划，一些行业的政策规划、项目计划难以与预算有效衔接，等等。

　　四是预算分配和管理制度不完善。某些，支出采取与GDP或财政收支增幅挂钩的预算安排方式，实际运行中造成了预算职能弱化、财政支出结构固化僵化，加大了政府统筹安排财力难度。

　　五是预算编制不细化、内容不完整，预算执行不规范、效率不高。首先，预算编制还比较粗放，预算编制缺乏科学依据、不细化，一些预算单位倾向于多编预算、留有余地，宽打窄用，形成预算结余。其次，预算编制方式还不科学，多数仍沿用基数预算方法，零基预算、绩效预算推进未达预期。再次，在预算执行方面，约束机制还不到位，特别是项目预算执行较慢，执行效率不高，一些部门和地方重资金争取轻预算执行和资金绩效，致使资金闲置浪费。此外，部分单位存在预算调整随意性大的问题，年中或年末追加预算，也造成了财政资金大量沉淀。